我国将要构建风电健康发展的体制机制
2013-02-18 07:20:27   来源： ()　   评论：0 点击：

　　风电是重要的战略性新型产业。目前，我国风电产业发展已到了新的阶段，面临的矛盾和问题涉及深层次的体制和利益关系。必须高瞻远瞩，从国家的长远利益出发，以体制机制创新为突破口，调动各方面的积极性，认真解决目前风电发展面临的问题，推动我国风电产业走向持续健康的发展轨道。

　　近年来，我国风电产业发展迅速，风电装机连续多年翻番增长，已成为全球风电装机最多的国家。预计到2012年底，全国风电装机将超过6000万千瓦。风电已成为我国电力的重要组成部分，并同步培育形成了较为完整的风电设备制造产业链，对调整能源结构、转变发展方式、促进可持续发展做出了重要贡献。回顾我国风电发展的历程，可以说，主要得益于三个方面的政策和措施：一是从2003年开始的几次风电特许权招标活动，使风电建设规模从过去的几千千瓦级扩大到了10万千瓦级，从根本上改变了人们对风电建设规模的认识，特别是特许权招标明确要求使用国产风电机组设备，为国内风电设备制造企业发展提供了可靠的市场保障，带动了国内设备制造业的迅速发展，使我国很快成为了全球风电设备的制造大国;二是根据风能资源条件确定的分区固定上网电价政策，使投资者预先知道投资风电场的收益，调动了投资者投资风电的积极性。虽然近来部分地区难以做到对风电发电量的全额收购，影响了部分风电场的收益，但总体来看，风电的固定上网电价政策是促进风电发展的最主要政策;三是随销售电价征收的可再生能源发电附加资金，这是《可再生能源法》规定的所有用户都要承担的支持可再生能源发展的义务，附加资金从初期的每千瓦时电量2厘、4厘到了目前的8厘，保障了可再生能源发电补贴资金的来源，实现了全社会共同负担可再生能源发电高成本的目标。

　　“风电发展的制约因素已由过去的设备制造转变为了目前电力市场，此外，支持风电发展的政策也暴露了一些问题。

　　随着风电装机规模的不断扩大，风电发展遇到了新的矛盾和问题。过去，我国风电发展的主要制约因素是缺乏风电机组设备制造能力，所有风电场的发电设备都要从国外引进，包括主机设备和塔筒等附属设备等，风电场建设成本很高，使风电的上网电价也很高，难以实现规模化发展。为此，过去一段时间，把实现风电设备的国产化和降低风电发电成本作为主要目标，采取以风电场的规模化建设带动风电设备制造产业发展，以此降低风电的发电成本。可以说，风电发展的阶段性目标基本实现了，风电设备的制造已基本实现国产化，风电设备的生产成本大幅下降，有效降低了风电场建设成本，使风电具备了大规模发展的条件。但受风能资源与用电市场分布不一致的影响，风电发展的制约因素已由过去的设备制造转变为了目前电力市场，风能资源丰富的“三北”(东北、华北、西北)地区普遍出现了严重的弃风问题，特别是在冬季供暖期间，为了满足供热需要，需优先保障热电联产机组运行，占用了夜间的主要电力负荷空间，使风电被迫大量弃风。有些地方的弃风电量已超过了50%。

　　此外，支持风电发展的政策也暴露了一些问题，对风电的进一步发展产生了不利影响。

　　一是风电上网电价的补贴问题。虽然风电的发电成本已大幅下降，但从目前的能源价格来看，在今后一段时间内，风电发电成本仍然高于常规能源发电，对风电发电上网电价给予优惠是世界各国共同的做法，但对优惠电价部分的补贴资金来源和管理方式各有不同。如美国采取的是税收抵扣政策，规定给予每千瓦时风电发电量2.1美分补贴，由风电投资者在其上交的税收中予以抵扣;澳大利亚实行的是配额制度，规定售电企业在其销售电量中必须有一定比例的可再生能源发电量，由售电企业向可再生能源发电企业购买可再生能源发电证书，这需要建立公开透明的发电市场和绿色电力交易体系;有些国家是从终端用户随用电量征收资金，用于补贴风电等可再生能源发电上网电价中高出当地平均电价的部分。德国采取的是这样的政策，我国也采取的是这样的政策。从我国的实践看，这种补贴政策，在受补贴企业和补贴资金量少的时候是比较适宜的，但随着受补贴企业和补贴资金量的增加，这种补贴办法变得很繁琐，效率也比较低，这是近年多来补贴资金发放缓慢的重要原因。

　　二是风力发电的税收政策问题。为了支持风电的发展，国家一直对风电实施增值税减半征收政策，这既体现了对风电场建设的支持，地方也可以通过风电场建设获得税收收入，是较适合风电特点的税收政策。2009年增值税由生产型转为消费型后，风电场建设在短期内不能为地方带来税收收益，许多地区为了增加税收，盲目引进风电设备制造产业，强制要求风电开发企业采购本地生产的风电设备，不仅助长了风电设备制造的低水平重复扩张，而且严重扰乱了风电正常的建设秩序。

　　三是风电设备制造的同体化问题。风电设备制造是专业化很强的产业，是集材料力学、空气动力、机械制造、电力电子为一体的综合工程，也是建立在试验和实践基础上的科学。如果没有扎实的理论研究基础、没有合格的材料和设备、没有必需的试验和实践基础，很难生产出合格的风机设备。我国的风电设备制造是在引进国外技术基础上发展起来的，技术的先进性、零部件的可靠性、生产人员的素质、管理环节的严格性都存在差距，风电设备的质量不容忽视。特别是近年来，风电整机制造企业的业务不断向零部件生产延伸，零部件生产的专业化水平下降，一些大型电力集团公司也将业务延伸到了设备制造，并要求本集团公司投资的风电场主要采用本企业生产的风机设备，这不仅造成了不公开的竞争环境，而且将会扼杀风电设备制造的创新能力，不利于风电产业的持续健康发展。

　　能源问题是全球可持续发展面临的重大问题，加快实现由化石能源向可再生能源的转型，已成为目前国际社会的共识和行动。如丹麦提出到2050年全部摆脱对化石能源的依赖，德国提出到2050年80%的电力来自可再生能源、60%的能源来自可再生能源。目前，丹麦用电量的28%来自风电，西班牙用电量的16%来自风电，德国用电量的8%来自风电，风电已经在这些国家的电力结构中发挥重要作用。这为全球能源结构转型树立了榜样。

　　我国是发展中的大国，也是能源消费大国，特别是能源结构以煤为主，资源约束和环境约束都很大，我国发展面临的能源问题更为突出，做好可再生能源发展工作十分重要，是缓解我国能源环境问题的重要选择。风电是目前技术成熟的可再生能源发电技术，已在世界各国得到广泛应用，到2011年底，全球风电装机容量达到了2.38亿千瓦，风电已成为欧洲国家能源转型的重要支撑，也是未来能源技术的重要制高点。经过近年来的努力，我国风电发展已取得了很大成就绩，与发达国家的差距大大缩小，风电场建设规模和设备制造能力都位居世界前列，取得这样的成绩来自不易，必须倍加珍惜，继续把我国风电发展工作做好。

　　从目前我国风电发展面临的问题来看，需要从以下三个方面继续努力。

　　一是要提高对风电发展重要性的认识。目前，全球经济正处在重要的转型时期，主要原因是以化石源为基础的经济体系面临明显的不可持续性。化石能源资源的有限性和人类能源需求的无限性之间的矛盾日益突出，化石能源大量消费带来的环境问题日益严重，特别是温室气体大量排放引起的气候变暖问题，对人类社会的可持续发展影响很大。因此，实现能源的转型是实现可持续发展的重要基础，能源体系将影响经济体系和社会结构。美国知名经济学家、欧盟能源安全和气候变化顾问Jeremy Rifkin在其新著的《第三次工业革命》中提出，互联网技术和可再生能源的融合将形成新一轮工业革命，这将会改变人们的工作和生活方式，引发国际政治和经济格局的深层次变革。

　　我国是能源消费大国，更是煤炭消费大国，煤炭在能源结构中的比重占到了70%。与任何国家相比，我国面临的能源问题都是最大的。在这样的形势下，是继续走发达国家走过的主要依赖化石能源和技术的路子，还是积极投身于第三次工业革命，加快能源转型，实现能源跨越式发展，是一项重大的影响长远的战略决策。目前，经济发达国家，特别是欧洲国家已经开始了实质性的能源转型实践，主要目标是实现由化石能源向可再生能源的转变。如果不能很好抓住当前重要的能源转型机遇，我国未来能源技术与发达国家的差距将会拉大。这要求我们必须真正从思想上认识到发展可再生能源的重要性。总体来看，目前还没有形成对发展可再生能源的广泛共识，更没有变成积极促进可再生能源发展的共同行动，在实际工作中表现为，对风电等新源发展遇到的问题不是积极想办法解决，而是以种种理由解释出现这些问题的原因，使风电等新能源发电面临的制约越来越严重。因此，要切实推动风电等新能源产业的发展，实现能源转型目标，必须改变这种状况，制定明确的能源转型目标和措施，把促进新能源发展变成全民共识和全民行动。

　　“要解决风电的并网运行困难问题，一是要扩大风电消纳的市场范围;二是要提高常规能源发电机组的调峰能力;三是要加快建立电力市场运行机制，取消发电量计划管理制度，实行由电力供需形成电价的机制，建立电力辅助服务机制。

　　二是要切实解决风电的并网运行问题。目前，我国出现的较为严重的风电弃风问题，并不是意味着我国风电建设多了，而是暴露了我国电力管理中的矛盾和问题。到2011年底，我国发电总装机容量为10.5亿千瓦，2011年的全社会发电量为4.7万亿千瓦时。2011年底我国的风电装机容量为4700万千瓦，占全部发电装机容量的4.5%，2011年的风电发电量730亿千瓦时，占全总发电量的1.5%。而目前丹麦的风电发电量占到其总发电量的28%，西班牙的风电发电量占到其总发电量的16%，德国的风电发电量占到其总发电量的8%。与这些国家相比，我国风电发电量在全部发电量中的比重仍然很低，我国的风电建设不是多了，而是差距还很大。之所以在风电比重还很小的情况下，就出现了严重的弃风问题，原因是多方面的。首先，风电建设集中在风能资源条件好的“三北”地区，这些地区电力负荷比较小，在当地全部消纳是困难的;其次，风能资源的间歇和随机特性，给电力系统运行管理增加了很大的难度，仍靠传统的管理手段和方法是不能保障风电运行的，必须要创新管理措施;三是受发电计划管理体制的制约，仍要保障所有发电站几乎平均的利用小时和发电量，加之受地方保护主义的影响，地区之间电量交换难以自由进行，加之上网电价的审批制度，大大限制了电力市场机制的作用，也影响了地区间电力和电量的合理交换。

　　要解决风电的并网运行困难问题，需要从以下三个方面进行努力。一是要扩大风电消纳的市场范围。目前，全国总用电量4.7万亿千瓦时，如果风电发电量占到目前全部用电量的10%左右，全国需风电发电量约5000亿千瓦时，对应的风电装机可达2.5亿千瓦;如果风电发电量占到目前全部用电量的约15%，全国需风电发电量约7500亿千瓦时，对应的风电装机可达3.8亿千瓦。从全国来讲，风电的市场潜力是很低大的，要做好风电的消纳工作，需要加强不同地区电力交换的能力，扩大风能资源配置范围。二是要提高常规能源发电机组的调峰能力，更好地适应风电持续变化的特性，并应加强储能设施建设，除必要的抽水蓄能电站外，还要重视储热设施建设，在城市供热网络中配置必要的储热设施，这比建设储电设施要容易的多，合理释放热电联产机组的调峰能力，热电联产机组不能以供热为由不参与电力系统的调节运行。三是要加快建立电力市场运行机制，取消发电量计划管理制度，通过竞争方式安排各类机组的发电次序，实行由电力供需形成电价的机制，加强智能电网建设，建立电力辅助服务机制，真正形成优先利用可再生能源发电的电力管理体制。

　　三是构建科学和公平公正的市场环境。推动新能源发展是能源领域的重大变革，必须创新体制机制，为新能源产业发展创造良好的市场环境。虽然风电是最为成熟的新能源发电技术，但目前风电成本仍然明显高于常规能源发电，需要给予合理的政策支持，加之风能资源的间歇和随机特性，风电在电力市场上的竞争力不强，电力系统的管理者也不乐意更多的消纳风电，因为这会增加电力系统运行的复杂性。因此，要不断提高风电在电力消费中的比重，发挥风电在节能减排和能源转型中的作用，必须建立科学的政策体系和公平公正的市场环境。

　　首先，应简化对风力发电的补贴机制。目前，对风电上网电价高出当地平均上网电价的部分，通过在全部用户端征收可再生能源发电附加的方式进行补贴。首先将征收的附加资金(目前为每千瓦时0.008元)上交财政部，再由财政部将各个风电项目的补贴资金拨给项目所在省的财政厅，省级财政厅再拨付给省级电网公司，电网公司再结算给风电发电企业。这个程序很繁琐，需要时间比较长，特别是附加资金征收率比较低，目前仅为50%左右，补贴资金严重不足。为满足风电不断增长的需要，要逐步改变目前的风电价格补贴机制，以征收化石能源消费税方式替代目前的再生能源发电附加资金，并将风电企业需要的补贴资金从其投资者需上交的税收中抵扣，这样可以大大简化补贴机制，把资金补贴政策变成税收政策，更符合市场经济的原则。

　　“必须建立全国统一开放公平竞争的电力市场，加强输电网建设，实行市场化的电力价格政策，形成电力可以按资源和价格优势自由流动的市场环境。

　　其次，要建立全国统一开放公平竞争的电力市场。目前，我国的电力管理总体是以省为实体进行管理的，电力建设和交换都受到了地方利益的严重制约。电厂的建设已不是以满足电力需要为主要目标，而增加GDP成了重要的因素，各地盲目建设电厂的问题较为严重。省际间的电力交换不是以供需和价格为基础，而是受制于很多的行政干预和利益影响，设置了种种限制条件，电力的商品属性没有发挥出来，影响了能源资源的优化配置，造成了很大的资源浪费。因此，要促进风能等新能源开发利用，必须建立全国统一开放公平竞争的电力市场，加强输电网建设，实行市场化的电力价格政策，形成电力可以按资源和价格优势自由流动的市场环境，为更多地开发利用风能等可再生能源创造条件。

　　最后，要完善有利于风电发展的税收制度。我国风能资源主要集中在边远贫困地区，风能资源是这些地区重要资源优势，开发利用风能资源，不仅是增加清洁能源供应、调整能源结构的重要措施，而且也是变资源优势为经济优势、促进地区经济社会发展和脱贫致富的重要途径。要实现这样的双重目标，需要有科学和合理有效的政策为基础。风电场建设是资金密集型产业，建成后需要的运行人员很少，而且主要是高素质的技术人员，风电场建设对地方的就业贡献不大，对地方最直接的贡献是可以增加税收收入，这是地方支持风电建设的重要原因。要实现这样的发展目标，必须制定合理的风电税收政策，不能仅考虑风电自身的利益，还要考虑风电发展的环境问题，形成各方面共同支持风电开发利用的环境。为了体现对边远贫困地区的支持，在现有税收政策框架内，可以考虑建设期增值税抵扣的部分由中央部分的增值税承担，有效调动地方支持风电建设的积极性。