调频自贸区 建设需要耐心
2014-06-26 06:03:29   来源： ()　   评论：0 点击：

　　一场地方政府掀起的自贸区申报热潮，正在遭遇“降温”。

　　“我们从来没说停止，但是要把温度降下来。”6月6日，在天津出席于家堡论坛的商务部国际经贸关系司副司长孙元江向外界证实，国内多地争相申建自由贸易区的局面已经得到遏制。

　　国家发改委副秘书长范恒山6月10日亦明确表示，自贸区的推广应当积极稳妥，对于有必要设立的自贸区需要给予充分论证。

　　时代周报记者从多个消息源获悉，中央高层近期批评了各地一窝蜂申报自贸区的现象。“大家都一哄而上，都要摸着石头过河，那样将付出比较多的成本。”商务部一位不愿具名的官员6月23日向时代周报记者表示，高层希望上海自贸区这个试验田拿出成熟的成果后，再考虑是否进一步批准其他地区建自贸区。

　　“自贸区的审批并不会停止，只是速度被放缓了，相关的申报仍在进行中。”以上官员透露，这几天中央相关部委正在开会，中央或将在政策层面对自贸区发展进行规范和调整。希望通过自贸区来推动整体的体制改革，将要求申报方案写明承担哪些体制创新。

　　5月23日，上海自贸区迎来了中央最高领导人习近平总书记的“检阅”。据新华社报道，习近平在考察期间强调，上海自由贸易试验区是块大试验田，要播下良种，精心耕作，精心管护，期待有好收成，并且把培育良种的经验推广开来。

　　他希望试验区要切实把制度创新作为核心任务，以形成可复制、可推广的制度成果为着力点，“把防控风险作为重要底线”。

　　在众多专家看来，中央高层此番强调，说明自贸区的试验是有风险的，应科学规划，谨慎布局，稳妥推进，这也是控制改革成本的需要。

　　“降温”背后

　　中国(上海)自由贸易试验区去年9月29日挂牌成立。去年11月，中共十八届三中全会后出台的《决定》提出，“要在推进现有试点基础上，选择若干具备条件地方发展自由贸易园(港)区。”

　　“自贸区”顿时成为最火爆的词汇之一，点燃了诸多省市的热情，纷纷加入申报“自贸区”的队列。

　　特别是今年全国“两会”，李克强总理在政府工作报告中明确：2014年将开展若干新的自贸区试点。这一消息如强心剂，让“两会”旋即成为地方主政者们的索票场合。在那里，他们积极奔走、多方推销，通过提案、议案或当面向中央高层汇报的方式，为申立自贸区“拉票”。

　　时代周报记者据公开材料统计，全国除港澳台之外的31个省、自治区、直辖市中，除去先行试点的上海，已有天津、广东、浙江、山东等27个省市或地区明确提出设立自贸区，只有北京、山西、青海三地尚无计划。

　　几个月来，许多省市已高调地亮出了自己的自贸区方案。上海市政府参事室主任王新奎发现各地的内在逻辑和愿望都相差无几，均是希望借自贸区东风向国家要政策，以求获得新的发展动力。

　　王新奎曾参与设计上海自贸区总体方案，多次接待过到上海自贸区考察的各地官员。在他看来，众多省市申立自贸区本身是好现象，但其中许多对自贸区的目标定位有“路径依赖”，不知不觉中重蹈了“要优惠政策招商引资”老路，这与中央推自贸区“要制度创新，不要政策"洼地"”的意图背道而驰。

　　商务部国际贸易经济合作研究院院长霍建国向时代周报记者指出，“从一些地方提交的申请报告来看，显然是仓促为之，毫无特点和立意，基本上还是过去多年模式的重复，仍旧停留在开发区、产业园区建设的层面上”。

　　在商务部国际贸易经济合作研究院研究员梅新育看来，各地竞逐自贸区有历史原因，“以前探索改革开放设立经济特区、经济技术开发区，到保税区、出口加工区，这些特殊功能区曾为获批地区经济快速发展起到了重大作用，其间太多地使用了特殊的财税、土地优惠措施，许多地方习惯了这种特殊政策，现在仍想抢占先机，图谋"制度套利"。”

　　商务部国际经贸关系司副司长孙元江坦言，一些地区在申报热潮中相当盲目，“他们认为自贸区是中央或国务院给地方一些优惠政策，所以有了一哄而上的效应。”问题是，建立自贸区的主要目的是搞制度创新，是有风险的，需要设计配套措施，而盲目申报相当于不知水有多深就去“试水”，可能对当地经济产生不良影响。

　　“中央高层一再强调，在建设自贸区全过程要把防控风险作为重要底线，这说明自贸区的试验是有很大风险的。”王新奎也认为，高风险意味着高标准，全国来看，当前真正能够符合自贸区标准的地方屈指可数。

　　中央对自贸区的过热现象，其实早有警惕。梅新育对时代周报记者说，“李克强总理和主要金融监管部门一把手均未出席上海自贸区的挂牌仪式，这就是一个非常明显的信号。”

　　今年全国两会期间，安徽代表团代表谈到本地申建自贸区时，中央政治局委员、国务院副总理汪洋的回答令代表团意外。他认为，申办自贸区的激情在全国是普遍高涨，大家认为自由贸易区会成为一个新的政策高地，从而使自己能够发展更快一些，这个心情完全可以理解。但现在关键的是，这个政策到底是什么，还没有真正划分清楚。

　　在汪洋看来，中部地区应该从实际出发，看最需要解决的问题是什么，然后针对这些问题提出改革试点，这样更容易得到中央支持。但这盆冷水并未浇灭安徽申报自贸区的热情，其合芜马自贸区方案现已上报国务院。

　　6月3日，新华社旗下的《瞭望》新闻周刊援引权威部门人士的说法称，多地争相以申报自贸区之名，争取特殊政策，引发高层批评，“而最关键的是目前申报的方案没有让中央领导看到足够的改革内涵”。

　　自贸区的深意

　　在孙元江看来，不少地方盲目是因为并未真正读懂自贸区的深意，“它不是一个凭借种种优惠取胜的"政策洼地"，而是一场制度上的试验”。

　　事实上，上海自贸区在规划之初，并未设想会成为国家战略的试验田。上海自贸区管委会前副主任简大年最近在一次论坛上透露，最初其名称叫“上海浦东自由贸易园区”，“我们很想要这样一顶帽子，便于我们在国际上的沟通;也想要一个真正的境内关外贸易便利化的环境;也很想要一批政策，包括减免15%的所得税;我们也很想要一批在操作上比较便利的外汇的措施。这是我们当初想要的四样东西。”

　　但当“上海浦东自由贸易区”方案上报中央之后，名称变为“中国(上海)自由贸易试验区”，意义大为不同—被赋予了“先行先试”的试验性质，“用它来测试政策，然后延伸和复制经验。”

　　显然，上海自贸区担当了探路的使命—通过制度创新，进一步释放制度和改革红利，推动新一轮深化改革和对外开放。而这正是高层启动自贸区战略的意图。

　　目前，中国正在迅速崛起，但同时又日益逼近“中等收入陷阱”，在这种情形下，中国的战略选择就是以开放倒逼改革，“开放的前提就是我们要有参与的意愿，参与的前提是适应，适应的前提就是改革，上海自贸区就是我们国家开放倒逼改革的压力测试平台。”王新奎说。

　　上海市政协副主席周汉民，是上海自贸区建设的参与者、推动者。他认为，中国自1978年至今走了一条波澜壮阔的以开放促改革的道路，经历了四次浪潮：1978年中共十一届三中全会开启改革开放的航程，第二波始于浦东大开发，第三波是中国复关入世;第四次就是上海自贸区的批准建设。

　　“上海自贸区的设立，是中国一次前所未有的自我开放。”周汉民说，它要成为国家主动参与全球投资规则体系重构进程的试验场，企业适应全球产业链重构并跨向全球化经营的桥头堡，政府转变职能的排头兵。

　　国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松更是撰文指出，上海自贸区体现了国家重大的战略意义，不仅是我国未来经济改革的试验田，也是未来融入世界经济的窗口。

　　中国宏观经济正面临着各种问题，包括潜在增速下降、人口红利消失和投资占经济体量过大等，迫切需要新一轮经济体制改革。自贸区战略的推进能看出新一届政府对于转变政府职能，深化改革开放的决心，为建立小政府、大市场的经济体制提供了试验田。

　　从国际环境来看，WTO主导下的“多哈回合谈判”已陷入停滞。美国主导的泛太平洋(601099,股吧)合作伙伴(TPP)和跨大西洋(600558,股吧)贸易与投资伙伴(TTIP)涵盖了超过39个国家、62%的世界GDP经济体量，但中国尚未加入到TPP的谈判中。巴曙松认为，借助自贸区这一窗口，我国有望获得参与新一轮全球贸易自由化的机会，不被边缘化。

　　对内建立自贸区，对外积极开展双边或多边的自贸协定谈判，从而建起良好的自贸网络，是“一个铜板的两面”。

　　孙元江对此解释，自贸区和国家的自贸协定的概念尽管不同，但有很多相通之处。中国加入WTO以后，以市场换市场，带来了市场开放的红利，成为全球最大贸易国。但十多年过去，这种红利正在逐步消失。市场的红利释放完后，重心转到制度红利。以往自由贸易谈判的重点主要是货物贸易、服务贸易，要求降低关税等，而现在的区域贸易协定已延展到规则领域。

　　在他看来，自贸区试验的很多东西，恰好是对外自贸谈判所需要的。上海自贸区的建设更多是一个“自我革命”的过程，核心内容是制度创新，其中很重要的一点是查找我国在规则上的差距。

　　“上海经验”

　　“自贸区的核心任务是制度创新;制度创新完成了，就是自贸区的成功。”5月27日，上海市委书记韩正在传达贯彻习近平总书记在沪视察工作的重要讲话的干部大会上称，“力争在自贸试验区运营1年时，拿出首批全国可复制、可推广的制度成果”。也就是说，这批“上海经验”有望在9月推出。

　　上海自贸区成立8个月来，初步形成30多项可复制、可推广的经验。新华社消息显示，习近平总书记在5月23日下午视察时听到这个数字“很高兴”。

　　“(对这些制度创新)我们之前做了一个内部评估，总体来说，结果符合预期。国务院对自贸区的各项任务进展给予了充分肯定。”上海自贸区管委会副主任朱民说。

　　从去年10月成立至今，自贸区内开展了扩大服务业开放、建立外资准入前国民待遇和负面清单的管理模式、深化金融领域开放等方面的多项试点。

　　“负面清单”管理模式无疑是上海自贸区改革试点的突破性亮点，是自贸区最显著的标志之一。自贸区相对于以前的综合保税区，最重要的“升级”即为贸易的自由化、便利化，首先涉及到的就是外资的投资准入问题。目前，上海自贸区仍是中国内地唯一采用负面清单制度的区域，而其他地区仍沿用外商投资产业指导目录模式。

　　不过，在去年10月推出的首版负面清单，并未得到广泛好评。其原因是，这份负面清单涵盖了18个国民经济行业门类中的1069个小类，共计190条管理措施。

　　今年年初起，上海市政府已经开始着手制定2014版负面清单。在5月下旬亚信峰会新闻吹风会上，上海市常务副市长屠光绍透露，这份负面清单将在去年版本基础上“瘦身”三分之一。

　　“其中部分开放措施，需要得到国家有关部门批准。”上海自贸区管委会常务副主任戴海波6月10日向外界披露，有关2014版负面清单的变化，一是开放度会进一步提升，其中一部分条款会取消，一部分条款的条件放宽。二是提高透明度，比如目前一些措施表述比较笼统，不清晰它的具体限制条件。三是按照国际惯例来表述，特别是充分体现内外资的一致性，和国际惯例接轨。

　　据媒体报道，新的开放措施包括育幼养老、建筑设计、会计审计、商贸物流、电子商务、检测检验认证、影视出版等服务业领域，此外还将对海洋工程装备、航空航天制造、新能源等新兴制造业领域提出外资准入。

　　除负面清单外，海关制度也是自贸区制度改革的重点之一。此前，上海海关已推出了两批共14项“可复制、可推广”的上海自贸试验区监督服务创新制度，第二批7项将于6月底之前推广实施。

　　金融改革是自贸区的最大看点，而人民币国际化为其核心，但步子不可能迈得太大。5月22日，央行双细则同时落地，意味着央行支持上海自贸区金融改革的七项细则全部出齐，上海自贸区自由贸易账户正式上路。

　　在短短7个月内，“央行三十条”中创新有利于风险管理账户体系的政策框架已经成型。但这样的改革速度依然无法满足外界的迫切期待。来自上海官方的消息，今年自贸区在金融领域的重点工作，主要在操作流程、风险防范系统的整体配合方面。

　　上海自贸区管委会有关负责人称，自贸区的金融改革不是要在28平方公里内建一个金融中心、人民币离岸中心，而是要建一块试验田，对金融政策、产品、标准进行试验;“区内外的联动，是自贸区发展的方向。”

　　“改革急不得”

　　上海自贸区挂牌以来，各项改革都在谨慎和艰难中行进，大多数改革的效果和风险尚未显现。许多业内人士表示，在上海经验未形成的情况下，盲目铺开自贸区“摊子”，为时尚早。

　　“自贸区的审批并不会停止，只是速度被放缓了，相关的申报仍在进行中，一些地区被允许继续逐级申报。”商务部一位不愿具名的官员向时代周报记者表示，高层希望上海自贸区这个试验田拿出成熟的成果后，再考虑是否进一步批准其他地区建自贸区。

　　中山大学岭南学院财政税务系主任林江表示，尽管程序放缓，但是自贸区一定还是要批的，“毕竟是国家级战略，不可能只有一个”。他认为以现有条件看，广东自贸区是上海之后最有可能获批的。

　　横琴新区管委会主任牛敬回应了这种乐观：“目前粤港澳自贸区申报非常顺利、正常。”他表示，一旦取得了国家认可成为自贸区，一定会做得比上海更有深度，毕竟上海是第一个“示范模板”，各方面都不够全面，但有了上海经验，再加上国家发展战略，一旦时机成熟，相信未来粤港澳自贸区会走在前列。

　　重庆两江新区有关官员向时代周报记者称，他们的自贸区申报工作“没受影响，正继续”。

　　尽管自贸区会适度扩编，但梅新育认为，对于全国绝大多数省区而言，更现实的做法是对接利用上海自贸区，而不是追求类似的政策。他提醒条件、禀赋差距太远的地区，“与其徒劳地游说中央索取种种不现实的甚至是违反经济规律的特惠，不如转而考虑如何与上海自贸区和在此之后最有潜力的自贸区候选者对接，借力发展自己。”

　　自贸区审批被放缓，给了上海自贸区方面更大的压力。负责上海自贸区38%面积的开发的外高桥(600648,股吧)集团总经理舒榕斌坦言：“压力全在上海了，大家都等着，全国都在看我们。作为区域开发的主力军，我们的压力很大，工作量也大。”

　　王新奎撰文提醒，必须避免对自贸试验区预期上的“急功近利”。凡涉及改革，或在原有的体制机制框架内政策的增减，或体制机制本身的创新，政策的增减能立竿见影，但大多仅涉及局部短期利益的再分配;体制机制的创新，则关系到长期整体营商环境的改善。在自贸区的实际操作过程中，往往重政策增减，轻体制机制创新，就偏离了设立自贸区的根本目标。

　　对此，世界自由贸易区协会主席格兰姆·马瑟(Graham Mather)最近也在上海的论坛上建议，上海自贸区的建设需要耐心，“改革急不得”，“过高的期望很可能会产生反作用力。”他在与上海自贸区官员的交谈中提到自贸区还将面临很多挑战，特别是改革政策如何和现有管理体系相融合的问题。

　　“自贸区在制度创新中，不仅有可能因为设置和功能定位不当而扭曲市场运行，而且需要额外的特殊监管体系;即使是符合产业导向的改革措施，也必须看到其中的潜在风险并时刻注意防范。”梅新育接受时代周报记者采访时如此表示。

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