规范发展拆船业的若干思考
2015-11-20 05:24:39   来源： ()　   评论：0 点击：

　　近日，国务院新闻办公室就编制好国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要有关情况，答记者问。发言人提到，实现“十三五”时期发展目标，破解发展难题，厚植发展优势，必须牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。其中，要坚持绿色发展，着力改善生态环境，推动形成绿色发展方式和生活方式。

　　我国是航运大国。截至2013年年底，拥有各类运输船舶为17.26万艘，2.44亿载重吨。如包括渔业船舶、海上平台、军用舰船和其他各类船舶，船舶拥有量将超过30万艘。船舶因其体积大、结构复杂、使用年限长、积淀污染源物质较多，其退役或报废后，随意丢弃或处置，必然成为水陆环境的污染源。

　　对废旧船舶进行无害化拆解，回收船上可循环利用的各类物资材料，变废为宝，使拆船业成为资源环保型产业，也符合“十三五”规划建议中“坚持节约资源和保护环境的基本国策”和“全面节约和高效利用资源”的基本要求。

　　作为发展循环经济的重要组成部分，我国拆船业已经走过30多年发展历程。它在前进中成长，也在成长中遇到了诸多困惑和问题，主要表现在以下几个方面。

　　六大困惑

　　忽视拆船资质

　　按照1988年国务院印发《防止拆船污染环境管理条例》规定，设立拆船厂实行环保部门“拆船厂设置环境影响报告书审批”，获批后方可到工商管理部门注册登记。按说有“拆船”资质的企业方可拆船，但目前国内仍然存在一些船舶类企业无资质，被一些部门指定为承担某一时期拆船活动的企业。

　　废船流向管理缺失

　　废旧船舶淘汰或报废后，由于流向环节监管缺失，这些船舶可能通过改装、拼装、翻修旧船重返营运市场，甚至是被无资质拆解企业或个人随意拆解。这一系列不规范行为给国内航运业埋下了极大的安全隐患，也给绿色发展和生态环境蒙上了阴影。

　　废船拆解税负高

　　按国内现行税制，拆船企业购买国内报废船舶后，无法取得进项增值税发票，导致企业税负压力大。今年，财政部调整了资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录，优惠幅度也仅为销项增值税的30%。反观一些无资质企业或自然人通过现金交易、临时租用场地等手段，变相降低拆解成本进行私拆乱拆。这不仅导致安全环保无法保障，还使国家流失了大量税收。

　　废船交易不规范

　　目前，国内上市的废旧船舶主要通过竞价或拍卖进行交易。但由于竞拍参与者不仅限于有拆船资质的企业，导致其他参与者也可在没有安全、环保等承诺的前提下，以低价竞得废旧船舶，再转手倒卖或非法拆解。如此无序竞争，一方面严重扰乱了废旧船舶交易的市场秩序，另一方面又使相关部门难以对非法拆解进行有效的执法和监管。

　　废船再制造未得到重视

　　国内仅老旧运输船舶年均报废量就超过500万载重吨(不含渔船、军用舰船等)。近几年，淘汰、送拆的老旧船舶船龄越来越小，特别是一些新造完工的船舶，因弃单滞销而面临拆解，这些船舶上较好或崭新的零部件和机电设备，如果直接当做炉料，也是另一种形式上的资源浪费。目前，与报废机动车再制造工作相比，废旧船舶的零部件、机电设备等再制造尚处于空白阶段。

　　拆船产业管理缺位

　　1984年，国务院将拆船业交由原国家物资局管理。随着国务院机构的改革，先后又历经物资部、国内贸易部、国家国内贸易局、国家经济贸易委员会管理。国家经贸委撤销后，拆船业的行业管理未能列入历次国务院机构改革的“三定”方案。目前，海事、环保与安全监督等部门的主要职责是监管拆解生产过程是否安全环保。可见，拆船产业的宏观管理依然缺位。

　　六大建议

　　当前，我国正处于产业结构调整期，原有的支柱产业将逐步被现代制造业、服务业等新的支柱产业所取代，新业态、新产业将支撑今后我国经济的中高速增长。作为资源消费大国，如何最大化节约资源成为我国经济发展的重中之重。去年，国务院颁布的《关于加快发展生产性服务业促进产业结构调整升级的指导意见》提出，要提升节能环保服务，大力发展清洁生产审核、节能评估等第三方节能环保服务体系;建设再生资源回收体系和废弃物逆向物流交易平台;积极发展再制造专业技术服务，建立再制造旧件回收、产品营销、溯源等信息化管理系统。

　　由此可见，拆船业作为废弃物资源化利用的一员，是资源循环利用的有效链条,具备生产性服务业的基本特征。因此，推动生产性服务业发展,培育建立生产、流通和消费循环链条，打通与钢铁、机械、航运业的产业链，可促使产业升级，有效激发内需潜力，引领拆船业向价值链高端提升，进而实现“全面节约、高效利用资源”的下一个五年目标。

　　有造船就有拆船，拆船是造船的逆过程。不同于一般的废旧物资回收，拆船有严格的拆解技术工艺、生产加工和安全生产流程。因此，为进一步规范拆船业的发展，让绿色拆船推动循环经济前行，特针对上述问题提出六大建议。

　　实行定点拆解

　　2014年10月23日，国务院印发《关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》(国发[2014]50号)，对国务院1988年颁布的《防止拆船污染环境管理条例》中“拆船厂设置环境影响报告书审批”改为后置审批。

　　其实，对废旧船舶的拆除，涉及安全环保，应该实行严格的行业准入和前置审批。在我国现行的《循环经济促进法》中，对电器电子产品回收拆解和再利用就有“交售给具备条件的拆解企业”要求。因此，国务院2009年印发的《船舶工业调整和振兴规划》提出“规范发展拆船业，实行定点拆解”的要求，至今仍具有现实意义。

　　拆船需行业管理

　　目前，我国按船舶类型，实行分类分部门的管理模式。运输船舶属于交通运输部，渔业船舶属于农业部，军用舰船归属军队等。但不管具体的船舶归属哪个部门管理，从资源循环利用、安全环保与职业健康的角度，以及严格落实生产者责任延伸制度的基本要求看，应做到以下三点：一是应制定统一的强制性法规(如循环经济法)，跟踪各类废旧船舶的流向，明确监管要求，规范监管程序。二是应规范废旧船舶交易行为，对废旧船舶上市交易竞拍者，以及政府部门指定承担淘汰老旧船舶拆解的，必须要求船舶所有者交售给有资质的拆解企业，并依据签订的交易合同，由主管机关核发船舶报废注销证书。三是应统一船舶报废拆解的准入要求、标准，严禁一些部门随意指定无资质企业参与废旧船舶拆解，同时推动废旧船舶再制造工作。可见，强化政府管理部门统筹拆船的行业管理变得尤为重要。

　　整治拆船乱象

　　拆船业处于船舶产业链的末端，又属资源回收利用产业范畴，其厂区场地、安全环保设施设备要求有别于其他产业，专业性强且安全环保投入巨大。因此，应积极发挥全国人大以及地方人大监督作用，加大政府监管力度，在贯彻落实新《环境保护法》、新《安全生产法》等方面，“出重拳下猛药”，从源头抓起，清理检查、严厉打击无拆船资质企业或自然人违法私拆乱拆现象，切断利益链条，维护正规企业的合法权益，保护好我国的生态环境。

　　建立生产者责任延伸制度

　　2009年，国际海事组织通过的《香港国际安全与无害环境拆船公约》，就是把造船、航运和拆船作为一个循环产业链，实施生产者责任延伸制度的国际性公约。例如瑞典，对手机生产商实行押金制度，所销售的手机直到回收利用才退回押金。在我国，工业和信息化部、财政部、商务部、科技部制定了《电器电子产品生产者责任延伸试点工作方案》，组织开展生产者责任延伸制度试点工作。通过引导产品生产者承担产品废弃后的回收和资源化利用责任，激励生产者推行产品源头控制、绿色生产，从而在产品全生命周期中最大限度提升资源利用效率。在船舶领域，也有必要建立类似的生产者责任延伸制度，让生产者对船舶的整个生命周期，特别是对回收、循环和最终处置负起责任。如此，老旧船舶的拆解也能更加绿色。

　　纳入“绿色发展基金”

　　拆船厂建企初衷就是坚持社会效益为主，经济效益为辅。如果废旧船舶回收拆解活动完全按照市场化运作，似乎有悖于建设资源节约型和环境友好型社会的目标。解决资源节约和环境问题，不仅要靠法律和政策，更要靠科技进步。“十三五”规划建议提出“设立绿色发展基金”，因此，应将包括拆船业在内的资源回收利用产业统一纳入“绿色低碳循环发展产业体系”和“绿色发展基金”之中，用基金扶持技术进步，助推绿色拆船的发展。

　　推进船舶信息公开

　　未来，可以积极探索大数据、物联网、云计算等信息技术在船舶建造、营运和拆解全生命周期的资源环境数据库，采用生产、运营及回收电子标签、物联网等技术手段，建立船舶信息平台，定期公示船舶来源和流向、拆解场所、废船拆解过程污染防治措施等信息，提高政府监管能力，主动接受社会监督，真正做到全面节约、低碳发展。

　　总之，要想实现拆船业的规范发展，当前最为重要的是完善国内相关法律法规。国务院于1988年颁布的《防止拆船污染环境管理条例》至今已实施27年，相关内容与当前拆船业的发展要求不相适应，尽早推动修订法规工作将有助于拆船业持续健康发展。